เชื้อชาติและสิทธิในมาเลเซีย
ความเป็นมาของมาตรการยืนยันสิทธิเชิงบวกในประเทศมาเลเซีย
ย้อนกลับไปในช่วงที่มาเลเซียตกอยู่ใต้อำนาจการปกครองของจักรวรรดิอังกฤษ นักขุดเหมืองชาวจีนจำนวนมากเดินทางไปยังรัฐเปรัก (Perak) เพื่อสร้างสมาพันธ์เหมืองดีบุกกับสุลต่านในท้องถิ่น ตามมาด้วยชาวอินเดียที่ส่วนใหญ่รับราชการให้กับจักรวรรดิอังกฤษและประกอบกิจการสวนยางพารา มีชาวจีนและชาวอินเดียบางส่วนที่ประกอบอาชีพผู้ค้าปลีก ในขณะที่ชาวมาเลเซียดั้งเดิมเกือบทั้งหมดประกอบอาชีพเกษตรกร ทำให้ชาวจีนและชาวอินเดียมีสภาพชีวิตทางเศรษฐกิจที่ดีแม้จะอยู่ในฐานะผู้อพยพ แต่ชาวมาเลย์กลับมีฐานะยากจน ชี้ให้เห็นว่าความแตกต่างทางเชื้อชาตินั้นนำมาซึ่งความแตกต่างทางสถานะเศรษฐกิจ (Ratuva 2013, 196)
เมื่อประเทศมาเลเซียได้รับเอกราชในปี ค.ศ. 1957 พรรคการเมืองซึ่งเป็นตัวแทนของสามกลุ่มเชื้อชาติหลักในมาเลเซีย ได้แก่ (1) พรรค United Malays National Organization (UMNO) (2) พรรค Malaysian Chinese Association (MCA) และ (3) พรรค Malaysian Indian Congress (MIC) ร่วมกันจัดตั้งรัฐบาลเพื่อป้องกันมิให้เกิดปัญหาความขัดแย้งทางการเมืองอันเนื่องมาจากความแตกต่างทางเชื้อชาติ การจัดตั้งรัฐบาลครั้งนั้นมีการบัญญัติ “โปรแกรมสิทธิพิเศษ” (Special Rights Programme) ในรัฐธรรมนูญมาตรา 157 ว่าด้วยการให้ความสำคัญกับชาวมาเลเซียเชื้อสายมลายูเป็นอันดับแรกในนโยบายการพัฒนาเศรษฐกิจ ตำแหน่งราชการ และทุนการศึกษา (Lee 2005) อย่างไรก็ตาม ความยากจนของประชากรชาวมาเลเซียเชื้อสายมลายูยังคงเพิ่มมากขึ้น ตั้งแต่ปี ค.ศ. 1957-1970 ความแตกต่างทางรายได้ในหมู่ชาวมาเลเซียเชื้อสายมลายูด้วยกันเองพุ่งสูงถึงร้อยละ 36.2 (Osman-Rani 1990) หุ้นตลาดหลักทรัพย์ในขณะนั้นเป็นของชาวมาเลเซียเชื้อสายมลายูเพียงร้อยละ 2.4 ส่วนชาวมาเลเซียเชื้อสายจีนและอินเดียถือหุ้นดังกล่าวรวมกันร้อยละ 28.3 (Anand 1981) บ่งชี้ว่ารัฐบาลล้มเหลวในการแก้ไขปัญหาสภาพชีวิตทางเศรษฐกิจของประชากรชาวมาเลเซียเชื้อสายมลายู
ในปี ค.ศ. 1969 พรรคฝ่ายค้านที่ชาวมาเลเซียเชื้อสายจีนจำนวนมากสนับสนุนชนะการเลือกตั้ง ชาวมาเลเซียเชื้อสายจีนออกมาเดินขบวนเพื่อเฉลิมฉลองชัยชนะทางการเมือง อย่างไรก็ตาม เมื่อความตึงเครียดทางเชื้อชาติ (ethnic tension) ซึ่งเกิดจากความแตกต่างทางสภาพชีวิตเศรษฐกิจผสมโรงไปกับความกลัวที่จะถูกคนนอกปกครองอีกครั้ง ชาวมาเลเซียเชื้อสายมลายูจึงรวมกลุ่มกันรุมทำร้ายร่างกายและสังหารชาวมาเลเซียเชื้อสายจีนที่ออกมาเดินขบวน หลังจากการจลาจลสงบลง รัฐบาลชุดใหม่ประกาศใช้ “นโยบายเศรษฐกิจใหม่” (New Economic Policy หรือ NEP) ซึ่งเป็นทั้งกรอบในการพัฒนาเศรษฐกิจของประเทศมาเลเซียและมาตรการยืนยันสิทธิเชิงบวกที่มุ่งเน้นการแก้ไขปัญหาสภาพชีวิตทางเศรษฐกิจของชาวมาเลเซียเชื้อสายมลายูให้ดีขึ้น (Ratuva 2013, 198)
ลักษณะของมาตรการยืนยันสิทธิเชิงบวกในประเทศมาเลเซีย
มาตรการยืนยันสิทธิเชิงบวก (affirmative action) หมายถึงนโยบายและวิธีปฏิบัติของรัฐบาลหรือองค์กรหนึ่ง ๆ ที่มุ่งเน้นการให้พื้นที่กับคนบางกลุ่มเป็นพิเศษ โดยอาจขึ้นอยู่กับ เพศภาวะ (gender) เพศวิถี (sexuality) เชื้อชาติ (ethnicity) หรือสัญชาติ (nationality) เพื่อแก้ไขปัญหาการขาดแคลนคนกลุ่มดังกล่าวในส่วนต่าง ๆ เช่น ระบบการศึกษาและตลาดแรงงาน แม้มาตรการยืนยันสิทธิเชิงบวกจะมีลักษณะที่แตกต่างกันไปในแต่ละแห่ง ตามปกติแล้วกลุ่มเป้าหมายของมันมักเป็นชนกลุ่มน้อย เช่น รัฐธรรมนูณของประเทศอินเดียระบุให้มีการมอบโควตาที่นั่งในมหาวิทยาลัย งานบริการสาธารณะ และสภา แก่กลุ่มคนวรรณะต่ำและกลุ่มชนเผ่าเป็นจำนวนมาก (Brown and Langer 2015, 49) อย่างไรก็ตาม นโยบายเศรษฐกิจใหม่ซึ่งเป็นมาตรการยืนยันสิทธิเชิงบวกในประเทศมาเลเซียกลับมีจุดประสงค์เพื่อเอื้อประโยชน์ให้ชนกลุ่มใหญ่ในสังคมอย่างชาวมาเลเซียเชื้อสายมลายู เนื่องจากประชากรชาวมาเลเซียเชื้อสายมลายูเกินครึ่งในขณะนั้นมีฐานะยากจน
นโยบายเศรษฐกิจใหม่นำเสนอแนวทางในการแก้ไขปัญหา 2 ประการ ได้แก่ ประการแรก การขจัดความยากจนด้วยการมอบเงินสนับสนุนแก่คนชนบทที่ย้ายถิ่นมาอาศัยอยู่ในตัวเมือง และการพัฒนาพื้นที่ชนบทให้คนในท้องถิ่นมีความเป็นอยู่ที่ดีขึ้น เช่น การสร้างสายชลประทานเพื่อเพิ่มผลผลิตทางการเกษตร เนื่องจากมีคนชนบทที่ฐานะยากจนย้ายเข้ามาในเมืองเพื่อหาโอกาสในการทำงานเป็นจำนวนมาก ประกอบกับมีรายงานว่าเกษตรกรที่ปลูกนาข้าวกว่าร้อยละ 88.1 ประสบปัญหาความยากจน ส่วนเกษตรกรที่ปลูกไร่นาผสมผสานประสบปัญหาความยากจนร้อยละ 91.8 โดยเกษตรกรประมาณร้อยละ 95 เป็นชาวมาเลเซียเชื้อสายมลายู และประการที่สอง การขจัดความไม่เท่าเทียมทางเศรษฐกิจด้วยการทำให้เป็นอุตสาหกรรม (industrialization) และการทำให้เป็นรัฐวิสาหกิจ (privatization) เพื่อเพิ่มตำแหน่งงานในภาคอุตสาหกรรมและภาคบริการให้กับชาวมาเลเซียเชื้อสายมลายู นอกจากนั้นยังมีการสนับสนุนทางการศึกษาในรูปแบบของการสงวนโควตาที่นั่งในมหาวิทยาลัยจำนวนมากไว้ให้ชาวมาเลเซียเชื้อสายมลายูโดยเฉพาะ ทำให้ชาวมาเลเซียเชื้อสายมลายูมีโอกาสในการเพิ่มพูนและขัดเกลาทักษะที่จำเป็นสำหรับการประกอบอาชีพในภาคอุตสาหกรรมและภาคบริการมากยิ่งขึ้น (Ratuva 2013, 199-203)
ผลลัพธ์และผลข้างเคียงของการประกาศใช้นโยบายเศรษฐกิจใหม่
ด้านการขจัดความยากจน ในปี ค.ศ. 1970 ประชากรชาวมาเลเซียร้อยละ 49.3 ประสบปัญหาความยากจน มีผู้ประสบปัญหาความยากจนในหมู่ประชากรชาวมาเลเซียเชื้อสายมลายู ร้อยละ 65 ในขณะที่ประชากรชาวมาเลเซียเชื้อสายอินเดียและจีนมีผู้ประสบปัญหาความยากจนร้อยละ 39 และร้อยละ 26 ตามลำดับ ต่อมาในปี ค.ศ. 1990 ประชากรชาวมาเลเซียผู้ประสบปัญหาความยากจนลดลงเหลือร้อยละ 15 ผู้ประสบปัญหาความยากจนในหมู่ประชากรชาวมาเลเซียเชื้อสายมลายูลดลงเหลือร้อยละ 20.8 ในขณะที่ผู้ประสบปัญหาความยากจนในหมู่ประชากรชาวมาเลเซียเชื้อสายอินเดียและจีนลดลงเหลือร้อยละ 8 และร้อยละ 5.7 ตามลำดับ (Rasiah 1998, 127)
ด้านการขจัดความไม่เท่าเทียมทางเศรษฐกิจ ในปี ค.ศ. 1970 ประชากรชาวมาเลเซียเชื้อสายมลายูร้อยละ 66.2 ประกอบอาชีพในภาคการเกษตร ร้อยละ 12.1 ในภาคอุตสาหกรรม และร้อยละ 20.7 ในภาคบริการ ต่อมาในปี ค.ศ. 1990 ประชากรชาวมาเลเซียเชื้อสายมลายูเพียง ร้อยละ 29 ประกอบอาชีพในภาคการเกษตร ส่วนที่เหลือประกอบอาชีพในภาคอุตสาหกรรมและภาคบริการร้อยละ 30.5 และร้อยละ 40.5 ตามลำดับ (Rasiah 1998, 28) นอกจากนั้นชาวมาเลเซียเชื้อสายมลายูยังประกอบอาชีพในตำแหน่งงานที่เกิดขึ้นใหม่ถึงร้อยละ 68 ในปี ค.ศ. 1970 ก่อนที่จะเพิ่มสูงขึ้นเป็นร้อยละ 93 ในปี ค.ศ. 1980 (Lin 1984)
ด้านการสนับสนุนทางการศึกษา เริ่มมีการสงวนโควตาที่นั่งในมหาวิทยาลัยให้แก่ชาวมาเลเซียเชื้อสายมลายูตั้งแต่ปี ค.ศ. 1971 เพื่อตอบโต้ชาวมาเลเซียเชื้อสายจีนที่ขณะนั้นครอบครองพื้นที่ส่วนใหญ่ในการศึกษาระดับอุดมศึกษา ส่งผลให้ระหว่างปี ค.ศ. 1969-1980 สัดส่วนของชาวมาเลเซียเชื้อสายมลายูที่เข้ารับการศึกษาในวิทยาลัยชุมชนเพิ่มขึ้นจากร้อยละ 35.6 เป็นร้อยละ 66.7 ต่อมาในปี ค.ศ. 1995 นักศึกษาชาวมาเลเซียเชื้อสายมลายูเป็นเจ้าของที่นั่งในมหาวิทยาลัยทั่วประเทศร้อยละ 64 (Emsley 1996, 40)
จากข้างต้น กล่าวได้ว่าแนวทางของนโยบายเศรษฐกิจใหม่ประสบความสำเร็จในการแก้ไขปัญหาความยากจนและความไม่เท่าเทียมทางเศรษฐกิจของชาวมาเลเซียเชื้อสายมลายู ทำให้ประชากรชาวมาเลเซียเชื้อสายมลายูส่วนใหญ่สามารถยกระดับสถานะจากชนชั้นล่างขึ้นเป็นชนชั้นกลาง อย่างไรก็ตาม แม้ชาวมาเลเซียเชื้อสายมลายูจะกลายเป็นชนกลุ่มใหญ่ในการศึกษาระดับอุดมศึกษาของประเทศมาเลเซียตั้งแต่ก่อนปี ค.ศ. 2000 แต่ปฏิบัติการสงวนโควตาที่นั่งในมหาวิทยาลัยเกินครึ่งจากทั้งหมดไว้ให้กับชาวมาเลเซียเชื้อสายมลายูเท่านั้นยังคงดำรงอยู่จนถึงปัจจุบัน
นักเรียนชาวมาเลเซียเชื้อสายจีนและอินเดียต้องพยายามอย่างหนักเพื่อโอกาสในการศึกษาต่อมหาวิทยาลัยภายในประเทศ นักเรียนชาวมาเลเซียเชื้อสายจีนและอินเดียจำนวนมากที่ครอบครัวมีกำลังทรัพย์เพียงพอจึงเลือกเดินทางไปศึกษาต่อต่างประเทศและไม่กลับมาใช้ชีวิตที่มาเลเซียหลังสำเร็จการศึกษา ซึ่งกล่าวได้ว่าเป็นสาเหตุประการหนึ่งของปัญหาภาวะสมองไหลที่ประเทศมาเลเซียกำลังเผชิญอย่างรุนแรงในปัจจุบัน (ดู The Straits Times 2022; TalentSquare Asia 2023)
สรุป
มาตรการยืนยันสิทธิเชิงบวกในประเทศมาเลเซียเกิดจากความพยายามแก้ไขปัญหาการแบ่งงานตามเชื้อชาติ (ethnic division of labor) ซึ่งเป็นมรดกจากยุคอาณานิคม (colonial legacy) ที่ทำให้ชาวมาเลเซียเชื้อสายมลายูมีสถานะทางสังคมและเศรษฐกิจที่ย่ำแย่ ฉะนั้น รัฐธรรมนูญมาตรา 157 และนโยบายเศรษฐกิจใหม่จึงเป็นแนวทางปฏิบัติที่ถูกออกแบบมาเพื่อช่วยให้ชาวมาเลเซียเชื้อสายมลายูสามารถหลุดพ้นจากความยากจนไปได้
มาตรการยืนยันสิทธิเชิงบวกในประเทศมาเลเซียเปรียบเสมือนดาบสองคมที่มีทั้งข้อดีและข้อเสียในตัวเอง 2 ประการ ได้แก่ ประการแรก มันมอบโอกาสทางการศึกษาต่อในระดับมหาวิทยาลัยให้กับชาวมาเลเซียเชื้อสายมลายู แต่ในขณะเดียวกันก็ผลักให้ชาวมาเลเซียเชื้อสายจีนและอินเดียออกไปหาโอกาสดังกล่าวนอกประเทศ และประการที่สอง มันดึงดูดให้ชาวมาเลเซียเชื้อสายมลายูต้องการเข้าสู่ตลาดแรงงานในประเทศ แต่กลับกีดกันมิให้ชาวมาเลเซียเชื้อสายจีนและอินเดียสามารถเข้าถึงโอกาสในการประกอบอาชีพบางประเภท ซึ่งข้อเสียทั้ง 2 ประการนั้นเป็นปัจจัยที่ส่งเสริมให้ชาวมาเลเซียเชื้อสายจีนและอินเดียเลือกย้ายถิ่นฐานไปใช้ชีวิตในต่างประเทศอย่างถาวร
เอกสารอ้างอิง
Anand, S. 1981. Inequality and Poverty in Malaysia: Measurement and Decomposition. Oxford: Oxford University Press.
Brown, G. K., Langer, A. 2015. “Does Affirmative Action Work? Lessons From Around the World.” Foreign Affairs 94(2): 49-56.
Emsley, I. 1996. The Malaysian Experience of Affirmative Action: Lessons for South Africa. Cape Town: Human and Rousseau.
Lee, H. G. 2005. “Affirmative Action in Malaysia.” Southeast Asian Affairs 2005: 211-228.
Lin, T. Y. 1984. “Inter-ethnic Restructuring in Malaysia, 1970-80: The Employment Perspective.” In From Independence to Statehood, edited by Goldman, R and Wilson, A. London: Frances Pinter.
Osman-Rani, H. 1990. “Economic Development and Ethnic Integration: The Malaysian Experience.” Sojourn: Journal of Social Issues in Southeast Asia 5(1): 31-34.
Rasiah, R. 1998. “Class, Ethnicity and Economic Development in Malaysia.” In The Political Economy of Southeast Asia: An Introduction, edited by Rodan, G. Melbourne: Oxford University Press.
Ratuva, S. 2013. Politics of Preferential Development. ANU Press.
TalentSquare Asia. 2023. Brain Drain in Southeast Asia: The Case of Malaysia and Indonesia. Retrieved from https://www.linkedin.com/pulse/brain-drain-southeast-asia-case-malaysia-indonesia-1c?fbclid=IwAR06rxd4td6tGI4ETmA66IrxQmBA-aBSN28xreZ2MSgdZrB5VxtPubx_OLQ#:~:text=Malaysia's%20Brain%20Drain%20Rate&text=Its%20brain%20drain%20rate%20stands,Australia%20and%20the%20United%20States
The Straits Times. 2022. Malaysia Faces Brain Drain in Every Skilled Sector, Officials Say. Retrieved from https://www.straitstimes.com/asia/se-asia/malaysia-faces-brain-drain-in-every-skilled-sector-officials-say
ผู้เขียน
ภูริช พุ่มแสง
ป้ายกำกับ เชื้อชาติ สิทธิ มาเลเซีย ภูริช พุ่มแสง
