แนวทางการวิเคราะห์การจัดการน้ำข้ามพรมแดน (ตอนที่ 2: บทสรุป)
ต่อเนื่องจากบทความแนวทางการวิเคราะห์การจัดการน้ำข้ามพรมแดน (ตอนที่ 1) ซึ่งได้ฉายภาพให้เห็นถึงแนวทางในการศึกษาความสลับซับซ้อนของการจัดการน้ำข้ามพรมแดนใน 2 มิติแรก คือ 1) บริบท (context) ที่เกี่ยวข้องกับการจัดการน้ำ และ 2) พลังขับเคลื่อน (drivers) ที่มีอิทธิพลต่อการจัดการน้ำ บทความชิ้นนี้จึงมุ่งนำเสนอให้เห็นถึงแนวทางการศึกษาการจัดการน้ำข้ามพรมแดนในอีก 3 มิติที่เหลือ ได้แก่ 1) ตัวแสดง (actors) 2) การตัดสินใจ (decision) และ 3) ผลกระทบ (impact) ของการจัดการน้ำข้ามพรมแดน ดังนี้
1. ตัวแสดง (actors) ที่เกี่ยวข้องกับการจัดการน้ำข้ามพรมแดน
ในพื้นที่อนุภูมิภาคลุ่มน้ำโขงพบว่าตัวแสดงที่เกี่ยวข้องกับการบริหารจัดการน้ำมีหลากหลายกลุ่ม ตัวแสดงเหล่านี้พยายามเข้ามามีส่วนร่วมในการตัดสินใจหลายระดับ ตัวแสดงที่เกี่ยวข้องกับการจัดการน้ำสามารถสรุปเป็นตารางได้ดังนี้
ปรับปรุงมาจาก (Dore et al., 2012: 28)
ตัวแสดงข้างต้นมีความแตกต่างทั้งในด้านอำนาจและมีความหลากหลายในแนวทาง (diverse approaches) ไปจนถึงระดับของอิทธิพลที่มีต่อการบริหารจัดการน้ำ Dore et al. (2012) นำเสนอให้เห็นบทบาทที่ตัวแสดงเหล่านี้แสดงออกมาในการบริหารจัดการน้ำในภูมิภาคลุ่มน้ำโขง (Mekong Region) ยกตัวอย่างเช่น ตัวแสดงรัฐ (state actors) ที่ยังคงมีความสำคัญในการบริหารจัดการน้ำ ทั้งนี้ รัฐยังหมายถึงประเทศอื่นที่ไม่ได้มีอาณาเขตติดกับแม่น้ำโขง ขณะที่องค์กรระหว่างประเทศมีบทบาทสำคัญในการบริหารจัดการน้ำ เช่น องค์การสหประชาชาติ (UN) ในส่วนของ NGOs พบว่าสามารถแบ่งได้เป็น 3 ระดับคือ ระดับท้องถิ่น (Local) ที่ทำงานในพื้นที่เฉพาะเจาะจงเป็นหลักไปจนถึงระดับภูมิภาค (Regional) และระดับระหว่างประเทศ (International) (Dore et al., 2012: 27) ทั้งนี้ NGOs ในระดับต่าง ๆ ยังสามารถทำงานร่วมกันได้อีกด้วยเพื่อขับเคลื่อนเรื่องการจัดการน้ำตั้งแต่ระดับท้องถิ่นและโยงไปถึงระดับระหว่างประเทศ ซึ่งมีความเกี่ยวข้องกัน
สำหรับสื่อ (media) มีบทบาทสำคัญผ่านการสื่อสารและนำเสนอข้อมูล ไม่ว่าจะเป็นสื่อของรัฐหรือสื่ออิสระ สื่อทางการและไม่เป็นทางการ โดยเฉพาะอย่างยิ่งการสร้างการถกเถียงแลกเปลี่ยนและเครือข่ายข้อมูลข่าวสารในโลกออนไลน์ซึ่งกำลังได้รับความสนใจเพิ่มขึ้น ยกตัวอย่างเช่น การตอบโต้ (counter) ข้อมูลของสื่อกระแสหลักเพื่อนำเสนอให้เห็นข้อมูลอีกด้านของสังคมในเรื่องการบริหารจัดการน้ำ (Dore et al., 2012: 28)
ขณะที่มหาวิทยาลัย (universities) มีส่วนสำคัญในการจัดการน้ำผ่านการศึกษาค้นคว้าเพื่อทำความเข้าใจการบริหารจัดการน้ำในมิติที่หลากหลายให้กระจ่างยิ่งขึ้น ในบางครั้งมหาวิทยาลัยได้มีการรวมตัวกันในรูปของเครือข่ายร่วมกับภาคประชาสังคม และสถาบันวิจัยด้านนโยบาย (Dore et al., 2012: 28) ถือเป็นภาพสะท้อนการใช้งานวิชาการเข้ามาร่วมต่อรองในการบริหารจัดการน้ำ
นอกจากนี้ยังมีบทบาทของผู้เชี่ยวชาญที่ไม่ได้ปรากฎในตารางด้านบน แต่กล่าวได้ว่าภายใต้ฐานคิดการบริหารจัดการน้ำสมัยใหม่ที่ครอบงำการจัดการน้ำของไทย “ชลกร” มีบทบาทควบคุมทิศทางการจัดการน้ำอย่างมาก ไม่ว่าจะเป็น นักอุทกวิทยา วิศวกรน้ำ ช่างเทคนิค และผู้เชี่ยวชาญด้านการชลประทาน (จักรกริช สังขมณี, 2555: 94) พวกเขามีบทบาทอย่างสำคัญในการกำหนดทิศทางการจัดการน้ำทั้งในด้านกฎหมาย นโยบาย และการก่อสร้างโครงสร้างพื้นฐานต่าง ๆ
กล่าวโดยสรุป ตัวแสดงข้างต้นได้เข้ามามีปฏิสัมพันธ์ทั้งทางตรงและทางอ้อมในการบริหารจัดการน้ำ พวกเขาไม่ได้มีอำนาจที่เท่าเทียมกันในการขับเคลื่อนความต้องการของตนเอง ทั้งในแง่ของกฎหมาย นโยบาย ทำให้ในที่สุดแล้วการบริหารจัดการน้ำย่อมส่งผลกระทบต่อสังคมอย่างมิอาจเลี่ยงได้
2. การตัดสินใจ (decisions) ในการจัดการน้ำข้ามพรมแดน
ในการจัดการน้ำข้ามพรมแดนสามารถแบ่งการตัดสินใจได้เป็น 3 ส่วนหลัก ดังนี้
หนึ่ง กรอบโครงการตัดสินใจ (framing decision) หมายถึง กลยุทธ์ กรอบโครง นโยบาย และกติกาทางกฎหมายซึ่งมีอิทธิต่อสภาพแวดล้อมในการตัดสินใจ สอง การตัดสินใจในเชิงอุปทาน (supply decision) หมายถึง การลงทุนด้านโครงสร้างพื้นฐานขนาดใหญ่เพื่อเปลี่ยนแปลงรูปแบบทางอุทกวิทยาของแม่น้ำ ยกตัวอย่างเช่น การตัดสินใจที่ให้ความสำคัญกับการสร้างแหล่งพลังงานแห่งใหม่ในหลายพื้นที่ และสาม การตัดสินใจเชิงอุปสงค์ (demand decision) หมายถึง การกำหนดกฎ กติกา และแรงจูงใจเพื่อกำหนดแนวทางการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำ ซึ่งมุ่งเน้นการเปลี่ยนแปลงพฤติกรรมของผู้ใช้น้ำ ยกตัวอย่างเช่น ค่าปรับสำหรับผู้ใช้น้ำ กฎเกณฑ์ในการจัดสรรน้ำ ซึ่งอาจมีที่มาจากองค์กรที่มีอำนาจในการจัดการน้ำ และกลุ่มผู้ใช้น้ำทั้งในพื้นที่เมืองและท้องถิ่น
3. ผลกระทบ (impacts) ของการจัดการน้ำข้ามพรมแดน
การทำความเข้าใจผลกระทบที่เกิดขึ้นจากการจัดการน้ำข้ามพรมแดนจำเป็นอย่างยิ่งที่จะต้องตระหนักว่าการจัดการน้ำสัมพันธ์กับมิติทางอำนาจ (power relations) อย่างมาก สะท้อนให้เห็นจากคำถามที่ว่าใครคือผู้มีอำนาจตัดสินใจ การใช้อำนาจกำหนดว่าน้ำควรไหลไปที่ไหน และระหว่างความรู้ของผู้เชี่ยวชาญกับความรู้ชาวบ้าน ความรู้ใดมีบทบาทในการจัดการน้ำมากกว่า (Zwarteveen et al., 2017)
การศึกษาของ Zwarteveen et al. (2017) ฉายภาพให้เห็นถึงแนวทางการศึกษาอำนาจในการจัดการน้ำที่หลากหลายมิติ ตั้งแต่ การศึกษาการจัดสรรน้ำ (distribution of water) ผ่านคำถามที่ว่าน้ำถูกจัดสรรอย่างไรท่ามกลางตัวแสดงที่หลากหลาย (who gets what?) อาทิ ภาคอุตสาหกรรม ภาคการเกษตร กลุ่มชาติพันธุ์ เพศภาพ เป็นต้น รวมถึงการศึกษาผ่านการจัดสรรความเสี่ยง (distribution of risks) เช่น การบรรเทาปัญหาอุทกภัยให้พื้นที่อุตสาหกรรมโดยบังคับทิศทางน้ำให้ไปท่วมพื้นที่เกษตรกรรมแทน ฯลฯ และการศึกษาผ่านบทบาทของความรู้และความเชี่ยวชาญในการจัดการน้ำ (knowledge and expertise) (Zwarteveen et al., 2017)
การทำความเข้าใจมิติอำนาจในการจัดการน้ำมีส่วนสำคัญในการเผยให้เห็นถึงผลกระทบที่เกิดขึ้นจากการน้ำ และสามารถตั้งคำถามเกี่ยวกับความเท่าเทียม ความเป็นธรรม และความยั่งยืนได้ Dore et al. (2012) ชี้ให้เห็นถึงการทำความเข้าใจผลกระทบที่เกิดขึ้นในกระบวนการตัดสินใจผ่านหลักการ 4Rs ได้แก่ Rewards Risks Rights และ Responsibilities
Rewards หมายถึงการจัดสรรน้ำอย่างเป็นธรรม Risks หมายถึงการจัดการน้ำที่ทำให้ต้นทุนและความเสี่ยงเหลือน้อยที่สุด ขณะที่ Rights หมายถึง สิทธิที่จะได้รับการยอมรับและเคารพ และ Responsibilities หมายถึงการที่ตัวแสดงต่าง ๆ ต้องชี้แจงและดำเนินการให้ชัดเจน โปร่งใส และตรวจสอบได้ การใช้หลักการข้างต้นจะช่วยฉายภาพให้เห็นถึงข้อจำกัดของการบริหารจัดการน้ำข้ามพรมแดน สะท้อนให้เห็นจากการสร้างเขื่อนในภูมิภาคลุ่มน้ำโขงเกี่ยวข้องกับผู้รับความเสี่ยง (risk bearers) โดยเฉพาะประชาชนที่ได้รับผลกระทบจากโครงการ พวกเขาเรียกร้องสิทธิในการเข้าถึงข้อมูล การมีส่วนร่วม และความยุติธรรมในการตัดสินใจในการจัดการน้ำที่ส่งผลกระทบต่อพวกเขาซึ่งสิทธิเหล่านี้ยังไม่ได้รับการยอมรับมากนักในภูมิภาคลุ่มน้ำโขง (Dore et al., 2012)
บทสรุป
กล่าวโดยสรุป สามารอธิบายแนวทางการวิเคราะห์การจัดการน้ำข้ามพรมแดนผ่านกรอบคิดรวบยอดดังนี้
กรอบการวิเคราะห์การจัดการน้ำข้ามพรมแดน (ปรับปรุงมาจาก Dore et al., 2012)
จากกรอบการวิเคราะห์ข้างต้น จะเห็นได้ว่าการจัดการน้ำข้ามพรมแดนมีตัวแสดงที่หลากหลายเข้ามาเกี่ยวข้อง ขณะที่พลังขับเคลื่อน เช่น ผลประโยชน์ สถาบัน และวาทกรรม คือปัจจัยที่มีอิทธิพลและผลักดันตัวแสดงในการจัดการน้ำ สำหรับการตัดสินใจเกี่ยวข้องกับการวางกรอบโครงซึ่งจะส่งผลต่อลักษณะการตัดสินใจที่จะเกิดขึ้น รวมถึงการตัดสินใจในเชิงอุปทาน (supply decision) หมายถึงการมุ่งเน้นลงทุนด้านโครงสร้างพื้นฐาน และการตัดสินใจเชิง อุปสงค์ (demand decision) ที่มุ่งเน้นการกำหนดกฎเกณฑ์เพื่อกำหนดแนวทางการบริหารจัดการน้ำ ส่วนสำคัญคือผลกระทบของการตัดสินใจซึ่งสามารถทำความเข้าใจผ่านแนวคิดความเป็นธรรมและความยั่งยืนในการจัดการน้ำ ซึ่งจะมีผลต่อบริบทในการจัดการน้ำข้ามพรมแดน (the water governance context) อีกทีหนึ่ง
ทั้งนี้ บทความชิ้นนี้เป็นเพียงการฉายภาพรวมของแนวทางการวิเคราะห์การจัดการน้ำข้ามพรมแดนเท่านั้น แน่นอนว่า การนำเสนอแบบภาพรวมย่อมมีลักษณะที่กว้างเกินไปหรือแคบเกินไป ในแง่นี้ แนวการวิเคราะห์ที่เสนอในบทความนี้จึงอาจต้องใช้วิเคราะห์ร่วมกับแนวคิด ทฤษฎี ต่าง ๆ เพื่อให้สามารถเข้าใจการจัดการน้ำข้ามพรมแดนได้อย่างชัดเจนและสอดคล้องกับบริบทเฉพาะในพื้นที่ต่าง ๆ ยิ่งขึ้น
เอกสารอ้างอิง
จักรกริช สังขมณี. (2566). ชลกร: ประว้ติศาสตร์สังคมว่าด้วยความรู้ และการจัดการน้ำสมัยใหม่ในประเทศไทย. วารสารสังคมศาสตร์, 42(2), 93-115.
Dore, J., Lebel, L., & Molle, F. (2012). A framework for analysing transboundary water governance complexes, illustrated in the Mekong Region. Journal of Hydrology, 466, 23-36.
Zwarteveen, M., Kemerink‐Seyoum, J. S., Kooy, M., Evers, J., Guerrero, T. A., Batubara, B., & Wesselink, A. (2017). Engaging with the politics of water governance. Wiley Interdisciplinary Reviews: Water, 4(6), 1-9.
ผู้เขียน
อาทิตย์ ภูบุญคง
ป้ายกำกับ การจัดการน้ำ ทรัพยากรร่วม แนวทางการจัดการ ชายแดน อาทิตย์ ภูบุญคง
